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我国PPP融资发展现状及建议

来源 : 方成论文网 阅读次数 : 次 发布日期 : 2018-02-11 14:43
本文概述:随着城市化进程的不断加快,基础设施建设需求也越来越大,但基础设施建设过程中消耗时间很长,投资资金也很大,政府需要消耗巨大财力、物力和人力,在这样的背景下,PPP 融资模式开始不断地活跃起来。PPP 融资模式的发展,减少了国家和政府的初始投资数额,缓
  提要: 随着城市化进程的不断加快,基础设施建设需求也越来越大,但基础设施建设过程中消耗时间很长,投资资金也很大,政府需要消耗巨大财力、物力和人力,在这样的背景下,PPP 融资模式开始不断地活跃起来。PPP 融资模式的发展,减少了国家和政府的初始投资数额,缓解了国家和政府的财政压力。
  
  关键词:PPP 融资;政府财政;资产证券化。
  
  一、PPP 融资现状及意义。
  
  (一)PPP 融资模式多样化,融资效率提升。中国的经济发展十分迅速,国土面积广阔,人口众多,政府的财政支出数额十分庞大,财政压力呈逐年增加的态势。在融资模式上,政府已经从单一的主导融资模式中进行转变,采用政府和社会资本合作的方式,使得融资模式逐渐开始朝着多样化发展。政府和社会资本合作的项目融资方式简称为 PPP 融资,该种融资模式是政府和社会共同进行融资的方式,期间风险共担,利益共享,在PPP 运营的过程中,主要是注重公平的承担风险,合理的实施激励分配。PPP 融资主要应用在社会基础设施的建设中,基础设施建设的种类复杂,期间存在一定的不确定性,所以在这样的现状下,就要求 PPP 融资模式具有一定的应对能力以及灵活的机制,来应对一些不在计划之中的意外事件的发生,还要在实施之前制定详细的规划。我国属于经济发展中国家,虽然近些年来国家经济发展迅速,人民生活水平在不断提高,但是对于基础设施的完善和建设还存在很多的不足之处,尤其是近些年来才实施的 PPP 融资模式,该模式中政府依旧充当主体,承担主要风险,政府承担过多的风险,私人承担的风险就会变小,私人在成本的控制上进行缩减,最求更多的利益,就会导致工程质量下降。PPP 融资模式的主要发展作用,就是使我国目前单一的政府融资模式得到丰富,减少政府的财政压力,提升资本的利用效率,加快经济的发展,经过尝试 PPP 融资模式的试验和使用,PPP 融资模式已经开始得到社会和国家的认可,既丰富了我国的融资模式,也提升了资本使用率,是我国未来基础设施建设中不可或缺的融资发展模式。但是,由于我们国家在 PPP 融资模式上面的使用还不是很普遍,发展经验少,所以我国的 PPP 融资模式的发展还存在一些问题,需要不断地改进和完善,才能更好地帮助国家、政府解决财政压力。
  
  (二)资金有效配置缓解政府压力。PPP 融资模式的建立和发展,能有效地提高资金的利用率,调动民间资本的运转,帮助政府减少财政政策上的压力,加速经济的发展。随着国家经济的发展,一些发展问题也逐步暴露出来,基础设施不完善、医疗保障水平低、生产过剩等问题都已经开始显现出来,面对这些发展中的问题,国家需要不断地筹集资金来进行改革和完善,加之以政策进行调和,我国已经连续几年都在实施积极的财政政策,2017 年中央经济工作会议中也明确指出了 2017 年我国将实施更加积极的财政政策,用于基础设施的建设、保障民生、助力供给侧结构性改革发展。在这样积极的财政政策下,财政的支出数额很多,国家财政压力巨大,有效的资金配置,高效的资金使用率能够很好地缓解政府财政政策压力。在这样的情况下,PPP 融资模式的发展正适用于目前我国的经济发展建设中,PPP 融资模式可以调动社会资金,将社会闲置资金加以利用,充分利用市场对资源进行调节,减少国家财政支出,优化配置资金,缓解国家财政政策压力。
  
  并且转化了国家在基础设施建设中的角色,使得原本的资金筹集者、实施者转变成为了基础设施建设中的监管者,主要监管资金的使用和工程质量,减轻了政府的压力,释放了许多人力、财力、物力,可以投入到更多有需求的地方。社会资本寻求利益,在面对严格的质量要求和资金限制的境遇里,民间资本一定会寻求创新,不光是在实施体制上,在技术上也会得到创新,能够有效地推动社会的进步。
  
  目前,国家在农村的经济建设步伐逐渐加快,农村本就是经济发展落后的区域,再加之经济发展水平低,所以在基础设施的建设当中需要的财政拨款更多,这无形中也对政府的财政施加了一定的压力,在这样城乡一体化发展的环境中,PPP 融资模式缓解政府财政政策压力,推动社会发展,适应时代发展的需求。
  
  二、PPP 融资发展过程中存在的问题。
  
  (一)虚假 PPP 项目融资。
  
  PPP 融资缺乏政府的正确引导,市场上虚假 PPP 融资案例时常发生,目前伪 PPP 融资已经成为了 PPP 融资发展的一大难题,阻碍着 PPP 融资向前发展。目前,我国的 PPP 融资正处于发展阶段,PPP 项目很多,但是财政部对于 PPP 项目具有严格的要求,对于一些不符合要求的项目是不予批准进行融资的,但是由于正处于发展中,所以 PPP 融资的相关制度还不完善,就给虚假 PPP 融资创造了机会,虚假PPP 融资会加重地方债务,引发地方债务危机,降低政府债券的信誉度,加重政府财政压力。PPP 融资相关法律不健全,缺少对于 PPP 融资的法律约束和参考,在治理虚假PPP 融资时,难以找寻法律参考。没有法律法规的限定,PPP 融资市场就会变得混乱。
  
  (二)PPP 融资地域不平衡。近年来,PPP 融资模式在我国的基础建设项目中逐渐得到应用,PPP 融资的发展可以减轻政府的压力,解决政府的资源紧张问题,节约人力、物力和财力,还能加快城市基础设施建设步伐,缩减工期,提高效率,提高资金使用率。但是,PPP 融资在其发展的过程中,还存在着地域发展不平衡的问题,PPP 项目在我国实施的周期短,很多城市都还没有采取这种融资方式,继续沿用政府单一融资建设的老路,基础设施建设全部由政府进行调控,不仅完成工期长,并且开销大,财政压力也大。PPP 融资的发展地域十分不平衡,根据调查数据显示,PPP 融资发展的主要地域在河南、贵州、山东等地区,这些地区正处于建设加速时期,建设资金需求大,并且政府财政收入比较少,所以 PPP 融资在这些地区得到了迅速发展。但是对于一些大型的、经济发达的城市来说,对 PPP 融资的需求很小,政府本身对其也不重视,就导致 PPP 融资的地域发展不平衡。
  
  (三)PPP 资产交易困难。首先,从 PPP 项目的发展规模上可以看出,PPP 项目主要涉及的都是一些社会公共设施建设,通常这样的设施建设规模都很大,在大规模的建设过程中对资金的需求也是巨大的,PPP 项目对于资金实力的硬性要求是具有依赖性的,没有资金就无法进行 PPP 项目;其次,PPP 项目投入资金的回报周期很长,由于其工程量很大,所以前期投入的资金量也很大,由于投资的都是一些基础性的公共设施建设,盈利数额很小,这些原因都导致了资金回笼周期长,并且其中大部分的项目都不是证券化项目,在这样的情况下,PPP 资产想要进行交易就变得很难,没有竞争对手,所以 PPP 资产交易也变得困难起来了。市场交易不活跃,就会导致风险的发生,投资者难以将其 PPP 项目进行风险转移。根据数据显示,现在我们国家的可行性 PPP 项目资产量已经达到 13.2 万亿元,但是其中只有 1/3 正在实施中,还有大部分没有进行实施,能够建立健全规范化的 PPP 资产交易转让市场是解决 PPP 资产交易困难的主要途径。
  
  三、PPP 融资发展建议。
  
  (一)完善相关法律法规。
  
  PPP 融资模式的发展能够帮助政府减少财政压力,但是在减少压力的同时也会产生一些问题,一些社会资本会控制成本,降低工程质量,工程延期,难以到期交工,造成损失等问题,这些问题的形成原因就是因为没有完善的法律法规进行管制。首先,国家和政府应该制定针对 PPP融资发展的法律法规,使得在面对问题的时候,可以找寻到相关的法律条文作为依据,减少违规违法的发生,在制定法律法规条文过程中,要细致化制定,因为 PPP 融资的发展周期很短,暴露的问题还很少,在未来发展过程中还存在一些问题和变动,法律条文的制定要有针对性,针对专门的问题,进行专门的法律规章制定;其次,法律条文的制定必须明确划分,政府和社会资本之间所需要负担的责任、履行的义务和承受的风险,只有将这些划分清楚,才有利于将来处理问题的时候划分责任,这样不仅做到了公平执法的原则,还有利于保护社会资本,调动社会资本的积极性;最后,出台针对政府的法律法规文件,因为政府主体的特殊性,政府既是 PPP 融资的参与者,又是 PPP融资的监管者,具有双重身份,所以国家应该根据各地区的情况,制定法律用来约束政府及其职能部门,在法律条文中明确出政府的职能、权力和应尽的义务。只有建立严格的法律法规制度,才能使 PPP 融资的发展有法可依,才能使其项目发展顺利。
  
  (二)引导资源合理配置。
  
  1、加强政府引导。面对 PPP 融资项目地域发展不平衡的现状:首先,政府作为 PPP 融资项目的发展主体,很多地区的政府对于 PPP 融资的发展模式不重视,还是沿用传统的单一融资方式,政府单独出资完善基础设施,但是大部分基础设施的资金成本收回时间很长,政府的财政压力很大,作为主导地位,政府应该率先实施优惠政策吸引民间资本进行合作;其次,政府应该明确自己在合作中的地位,保障企业的资本不受损失,只有在这样的投资环境中,社会资本才能放心进行投资,大胆引进资本用于基础设施建设的合作中来;最后,政府应该加强宣传力度,正确宣传 PPP 融资的作用以及应用的意义,对于企业和社会发展的好处,让社会资本和人民可以正确地去认识 PPP融资,不会产生错误的理解。
  
  2、创造公平竞争环境。PPP 融资模式是建立在公平竞争的环境之中的,由于各城市之间的经济发展各不相同,一些经济发展水平低,人均收入低的地区,往往得不到公平的竞争,受到不公平的竞争待遇,所以应该创造公平竞争环境。首先,要具有完善的计划策略,在进行 PPP 项目的制定中,要设计完善的方案,确定合理的价格,在项目运行的过程中建立严格的监管制度;其次,政府作为 PPP 融资的监管者和主体,应该主动给予一些竞争能力差,经济发展落后地区一些优惠政策,像在征地方面给予一定的补贴,在购买商品中给予一定的税收减免,只有这样才能使 PPP 融资模式的发展更加公平,使得区域之间的竞争公平。
  
  3、深化 PPP 模式探索。在对 PPP 模式的研究过程中,应该深入其内部进行探索和研究,探索 PPP 融资模式发展的核心,实施有效的手段对 PPP 模式进行研究。首先,国家和政府应该积极地实行以大带小的 PPP 融资新战略,利用大的PPP 项目带动更多小项目发展,这样有利于经济的发展,更有利于提高资金的使用效率;其次,深化 PPP 模式需要加强业务的专业化水准,进行专业化的培训,政府部门应该聘请国内外资深的专业学者和专家,来对 PPP 融资进行讲解,树立正确的 PPP 融资模式理念,提升政府相关人员和社会相关人员的业务水平;最后,应该建立 PPP 项目库,政府将本地区的基础设施项目进行集中和整理,将数据进行收集,然后统一进行招标,寻找有意向的社会合作者,全程透明化、公开化,保证竞争的公平性,这样可以调动社会资本的活动性,也有利于扩宽融资渠道。
  
  (三)积极促进资产证券化。
  
  1、提高资产透明度。想要提高资产交易的流动性,首先应该对项目进行规范化管理,严格制定计划书,合理地预算金额,这样严格的流程制定,能有效地提升 PPP 资产的透明度,促进资产证券化;其次建立严格的监管机制,对 PPP 项目进行全程的监管和核查,保障每一个环节都是清晰透明的,在这样严格的监督管理体系之下,可以提升 PPP 资产交易的信誉度,有利于 PPP 资产进行证券化;最后建立严格的信息披露机制,PPP资产应该将其股权、运作发展模式、未来发展规划、项目债权等一系列财务问题向社会公众进行披露,使得 PPP 资产的财务问题透明化,增强项目的证券化信服力,有利于实施资产证券化,并且在流通市场也会得到投资者的喜欢。
  
  2、加强二级市场建设。根据相关的数据统计,在我国仅2017 年第一个季度全国 PPP 项目签约的金额就达到了 3,560亿元,预计在未来的三年里,PPP 项目需求资金将达到 30 万亿元,想要 PPP 项目资产交易具有流动性,就必须在二级市场建立专门化的 PPP 项目资产交易管理平台,该平台的建立规范了PPP 项目资产交易的规章制度,能够将交易者聚集到一起进行交易,增加了资产交易的流动性。交易市场的建立,使得 PPP 项目资产交易变得公开、透明、专业化了,更具有一定的权威性和号召力,有利于促进 PPP 项目资产交易。
  
  3、完善定价机制。完善 PPP 项目定价机制:首先,我国可以借鉴国外的先进经验,来进行完善本国的发展,采取价格上限监管方法,设置基准管制价格,并根据物价因素等实际情况动态调整;其次,保证政府和社会资本在合作中的平等地位,建立风险分担的动态管理机制,合理进行风险分配。同时,鼓励金融产品创新,针对投资者不同的风险偏好和收益率要求来设计产品,从而吸引更多的社会资本。
  
  主要参考文献:
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  [2]魏济民。中国特色 PPP 法律实务与案例精选[M].北京:法律出版社,2016.9.
  [3]陆佳佳。中国 PPP 发展现状、困境与建议[J].中国市场,2016.11.
  
  [4]王彧。中国 PPP 项目的发展现状及其问题[J].上海大学学报(社会科学版),2017.5.
  
  [5]吴波。浅谈 PPP 模式的发展[J].武汉金融,2017.1

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